Ein Jahr Macron: ein neuer Regierungsstil – Auswirkungen auf die Institutionen?

Präsident Macron hat ein deutlich anderes Amtsverständnis als seine Vorgänger. Dies schlägt sich in seinem Regierungsstil nieder, hat aber auch Auswirkungen auf die anderen Institutionen. Die starke Konzentration der Macht auf den Präsidenten erinnert sehr an die Regierungszeit des legendären Gründers und ersten Präsidenten der V. Republik(1958-1969), Charles de Gaulle. Aber das Institutionengefüge der V. Republik dürfte sich als stabil erweisen.

Bezüge zum Buch „Frankreich – eine Länderkunde“:
– Kap. 2: Das politische System
– Kap. 3: Parteien und Wahlen
– Kap. 4: Die Rolle des Staates

 

Mit Präsident Macron hat ein neuer Regierungsstil Einzug gehalten. Macrons Ziel war es von Anfang an, die Autorität des Präsidentenamtes wiederherzustellen, die unter seinen Vorgängern Sarkozy und Hollande stark gelitten hatte. Gleichzeitig hat er den Willen, durchgreifende Veränderungen in Politik und Verwaltung, Wirtschaft und Gesellschaft zu realisieren, die in den vergangenen Jahrzehnten blockiert worden waren. Deshalb hat er das Präsidialamt zu einem Machtzentrum ausgebaut, das alle wichtigen Entscheidungen und Abläufe der Regierungsarbeit kontrolliert. Premierminister und Minister werden an der kurzen Leine gehalten, die Fraktion der Präsidentenpartei La République en Marche (LREM) wird mit harter Hand auf die Linie des Präsidenten eingeschworen; abweichendes Stimmverhalten im Parlament wird sanktioniert. Noch mehr als bei seinen Vorgängern scheint die politische Macht in den Händen einer einzigen Person konzentriert.

Vorbild de Gaulle?

Dieses Amtsverständnis und das „vertikale“ Handeln von oben erinnern daran, dass sich viele Franzosen gerade in schwierigen Zeiten offenbar einen „starken Mann“ wünschen, der das Land mit sicherer Hand führen kann. Obwohl die Monarchie seit 1871 endgültig abgeschafft ist, erscheint der Präsident der Republik als eine Art „republikanischer Monarch“ (so die Formulierung des Politologen Maurice Duverger in seinem 1974 erschienenen Buch „La monarchie républicaine“). Seine Machtfülle wird von manchen Kritikern als Gefahr für die demokratische Debatte und Willensbildung, von anderen aber auch als unerlässlich für energisches Handeln gesehen.

Emmanuel Macron hat jedenfalls dieses Rollenverständnis von Anfang an verkörpert. Er erinnert dabei stark an den legendären Gründervater der V. Republik, Charles de Gaulle. De Gaulle hatte mit der Verfassung von 1958 die Rolle von Parlament und Parteien stark eingeschränkt, die in seinen Augen verantwortlich für die tiefe Krise Frankreichs gewesen waren (→ Länderkunde, Kap. 2.1). Entsprechend nutzte er die erweiterten Möglichkeiten der Exekutive (Präsident und Regierung), die ihm erlaubten, sich über den Widerstand der etablierten Parteien hinwegzusetzen. Es gibt weitere Parallelen: Wie 1958, als de Gaulle das Land mit einem radikalen Neuanfang aus der Krise (zerrüttete Staatsfinanzen; Verstrickung in Kolonialkonflikte, …) führen musste, strebt Macron einen grundlegenden Wandel in Staat, Verwaltung, Wirtschaft und Gesellschaft an, um das krisengeschüttelte, gespaltene und orientierungslos gewordene Land zu erneuern. Diese Ausnahmesituation rechtfertigt in seinen Augen auch die ungewöhnliche Konzentration der Macht auf den Präsidenten.

Im Übrigen: So wie de Gaulle verdankt auch Macron sein Amt nicht einer Partei (wie es bei allen anderen Präsidenten der Fall war), sondern seiner Persönlichkeit. De Gaulle, von den Altparteien der IV. Republik als Retter in der Not gerufen, war es gelungen, das etablierte Parteiensystem zu sprengen und eine eigene Bewegung zu gründen, die ihm zumindest in den ersten Jahren bedingungslos folgte. Ähnlich Macron, der sich in der Präsidentschaftswahl als unabhängiger Bewerber gegen alle anderen Parteienvertreter durchsetzen konnte: Die von ihm kurz zuvor gegründete Bewegung LREM verdankt ihren Aufstieg und ihren Erfolg bei der Parlamentswahl einzig dem neuen Präsidenten; ihr Programm beschränkt sich weitestgehend auf die Unterstützung Macrons. Das vergrößert die Handlungsfreiheit des neuen Präsidenten – anders als bei seinem Vorgänger François Hollande, der immer wieder auf den Parteiapparat der Sozialistischen Partei Rücksicht nehmen musste.

Parlament und Parteien, ohnehin von der Verfassung eher stiefmütterlich behandelt (→ Länderkunde, Kap. 2.1, 2.4., 3.1), sind eindeutig die Verlierer dieser neuen Konzentration der politischen Macht. Diese Entwicklung wird von manchen Beobachtern durchaus als Problem angesehen, weil sie zur Verarmung der demokratischen politischen Debatte führe. Der Regierungsstil Macrons wird als technokratisch empfunden, weil die Macht beim Präsidenten liegt und die Politik von einer relativ kleinen Gruppe hoher Beamter und Verwaltungsexperten formuliert wird. Auch die Auswahl der Minister folgt dieser Logik, weil neben wenigen politischen Routiniers zahlreiche Technokraten und politische Quereinsteiger zum Zuge gekommen sind.

Technokratie statt Politik? Emmanuel Macron wird der Ausspruch zugeschrieben: „Ich liebe nicht die Politik, ich liebe es zu handeln.“ Dies verdeutlicht, wie sehr der Präsident die Effizienz des staatlichen Handelns und die zügige Verwirklichung notwendiger Reformen über alles setzt. Er will offensichtlich verhindern, dass Parlament und Parteien diesen Prozess verwässern und Veränderungen blockieren, wie dies in den vergangenen oft der Fall war. Dies gilt übrigens auch für sein Verhältnis zu Sozialpartnern und Verbänden: Auf der einen Seite werden diese bei den zahlreichen Reformvorhaben ausführlich konsultiert und können ihre Positionen verdeutlichen; auf der anderen Seite hat Macron keinen Zweifel daran gelassen, dass die Kernpunkte seiner Reformen nicht verhandelbar sind.

Keine Revolution

Allerdings bedeuten diese Änderungen in Regierungsstil und Amtsverständnis des neuen Präsidenten keine Umwälzung der Verfassungs- und Regierungspraxis seit 1958. Denn die Geschichte der V. Republik hat gezeigt, dass ihre Verfassung Spielraum für unterschiedliche Varianten lässt.

Es ist auch wahrscheinlich, dass das Gefälle, das durch die extreme Konzentration auf den Präsidenten zu Lasten von Parteien und Parlament entstanden ist, sich mit der Zeit wieder ausgleichen wird. Das zeigte sich jedenfalls während der Amtszeit de Gaulles: Die Partei des Präsidenten entwickelte sich allmählich zu einer eigenständigen Partei mit Programm und Strukturen, die nicht mehr nur auf die Person des Präsidenten zugeschnitten war. Auch das Parteiensystem insgesamt ordnete sich nach einigen Jahren neu, weil die „Altparteien“ verschwanden oder sich erfolgreich auf das neue Regierungssystem umstellen, die Rolle der Opposition erfolgreich besetzen und sich als glaubwürdige Alternative zur Regierung präsentieren konnten.

Eine ähnliche Entwicklung ist auch für die nächsten Jahre der Amtszeit Macron zu erwarten. Zwar wird dies eine Weile dauern: Die 2017 gnadenlos abgestraften etablierten Parteien (Konservative, Sozialisten) sind immer noch auf der Suche nach einem Neuanfang, und auch der Weg der Präsidentenbewegung LREM zu einer „richtigen“, eigenständigen Partei mit eigenen Strukturen und lokaler Verankerung ist noch weit – ob er Erfolg hat, ist noch längst nicht entschieden. Dennoch könnten sich Parteien und Parlament in den kommenden Jahren verlorenes Terrain zurückerobern; auf die Dauer wird die Politik in einer komplexen Gesellschaft wie Frankreich nicht als Ein-Mann-Show funktionieren können.

Verfassungsreform: Retuschen, aber keine VI. Republik

Keine Revolution bedeuten auch die Vorschläge für eine Verfassungsreform, die der Präsident im April 2018 veröffentlicht hat. Seine Vorschläge umfassen vor allem drei Elemente:

– die Zahl der Parlamentarier soll um 30% verringert werden, um die Parlamentsarbeit effektiver zu gestalten. Künftig soll es nur noch 404 statt wie bisher 577 Abgeordnete der Nationalversammlung und 244 statt wie bisher 348 Senatoren.

– die Amtsdauer von Wahlmandaten soll auf drei aufeinanderfolgende Mandate begrenzt sein. Im Klartext: Für einen Abgeordneten der Nationalversammlung wäre nach 15 Jahren Schluss. Damit soll die Erneuerung der politischen Klasse, die in manchen Fälle durch wahre „Erbhöfe“ mancher Amtsinhaber blockiert wurde, vorangetrieben werden

– Die Mandatsverteilung in der Nationalversammlung, die derzeit auf der Mehrheitswahl (577 Einmann-Wahlkreise) beruht (→ Länderkunde, Kap. 3.3), soll teilweise auch nach der Verhältniswahl erfolgen. 15% der Mandate sollen so verteilt werden, das beträfe 61 der künftig 404 Parlamentssitze. So hätten auch kleinere Parteien die Möglichkeit, stärker im Parlament vertreten zu sein. Diese Einführung einer „Dosis von Verhältniswahl“ bei den Parlamentswahlen ist seit vielen Jahren immer wieder gefordert worden (→ Länderkunde, Kap. 2.4).

Alles in allem würden diese Vorschläge das Gefüge der V. Republik zwar weiter entwickeln, aber nicht durchgreifend verändern. Außerdem hat der Präsident bei der Verfassungsreform, anders als bei seinen sonstigen Gesetzgebungsvorhaben, keine volle Bewegungsfreiheit: Wäre ihm eine Mehrheit in der Nationalversammlung sicher, so braucht er für Verfassungsänderungen auch eine Mehrheit im Senat, der derzeit von den Konservativen und den etablierten Parteien beherrscht wird. Diese sind aber nicht gewillt, Macrons Vorschläge einfach durchzuwinken. Die oben genannten Vorschläge der Regierung haben schon Rücksicht auf Empfindlichkeiten des Senats und der Nationalversammlung genommen; manche ursprünglich weiter gehenden Ideen sind begraben worden.

So ist derzeit noch offen, was aus der geplanten Verfassungsreform wird. Macron benötigt eine 60%-Mehrheit in beiden Kammern des Parlaments, die im Senat nach wie vor nicht gesichert ist. Zwar könnte er seinen Vorschlag auch per Volksabstimmung zur Abstimmung stellen und damit den Widerstand der Parlamentarier umgehen, aber dieses Instrument ist ein zweischneidiges Schwert: Wie wichtig wäre den Franzosen eine Verfassungsreform, die weit entfernt von ihren Alltagssorgen zu sein scheint? Könnte der Präsident eine Mehrheit dafür mobilisieren angesichts der Versuchung vieler Oppositioneller und unzufriedener Bürger, das Referendum als „Denkzettel“ zu nutzen und mit „Nein“ zu stimmen?