Macron: Reformen durch Verordnungen

Emmanuel Macron will die schwierige und umstrittene Reform des Arbeitsrechts schnell auf dem Weg bringen. Dazu wählt er den Weg der Verordnungen. Was verbirgt sich dahinter? Die Verfassung der V. Republik enthält eine Reihe von Bestimmungen, die die Exekutive gegenüber dem Parlament stärken: etwa die Blockabstimmung oder die Verknüpfung mit der Vertrauensfrage; in beiden Fällen ist dem Parlament die Möglichkeit verwehrt, im Detail Einfluss auf die zur Abstimmung stehenden Gesetzesvorlagen zu nehmen (→Länderkunde, Kap. 2.1).

Zu dieser Kategorie gehört auch die Möglichkeit nach Art. 38 der Verfassung, bestimmte Maßnahmen auf dem Verordnungswege zu treffen, statt den gewöhnlichen Weg eines – vom Parlament beratenen und verabschiedeten – Gesetzes zu wählen. Der Vorteil für die Regierung: Eine Verordnung (ordonnance) kann schnell erlassen und wirksam werden, ohne langwierige Debatten im Parlament, die das Vorhaben möglicherweise durch Abänderungsanträge abschwächen oder verformen. Regieren durch Verordnungen ist also auch eine Methode, den Einfluss der Parlamentarier einzugrenzen. Aber ist ein solches Verfahren nicht undemokratisch? Wo bleibt die parlamentarische Kontrolle?

Verordnungen: Das Parlament bleibt Herr des Verfahrens

Das Parlament, in diesem Fall die Nationalversammlung, bleibt nicht außen vor. Ohne seine vorherige Zustimmung kann die Regierung keine Verordnungen erlassen. Die Verfassung bestimmt, dass die Regierung „zur Durchführung ihres Programms das Parlament um die Ermächtigung ersuchen [kann], während eines begrenzten Zeitraumes durch gesetzesvertretende Verordnungen Maßnahmen zu treffen, die normalerweise dem Bereich der Gesetzgebung unterliegen.“ (Art. 38 Abs. 1) Sie braucht also die vorherige Zustimmung durch das Parlament durch ein von diesem beschlossenes Ermächtigungsgesetz. Erst dann kann die Regierung die entsprechenden Verordnungen erlassen. Diese treten sofort in Kraft. Das Ermächtigungsgesetz ist aber zeitlich klar befristet. Die Regierung muss dem Parlament vor Ablauf der Frist die erlassenen Verordnungen zur endgültigen Zustimmung („Ratifizierung“) vorlegen; erst die ausdrückliche Zustimmung des Parlaments verleiht den Verordnungen endgültig Gesetzeskraft. Im konkreten Fall heißt dies, dass die Nationalversammlung der Regierung im Juli die Ermächtigung erteilen wird und die dann erlassenen Verordnungen im Laufe des Herbstes vom Parlament ratifiziert werden

Insofern bleibt die Nationalversammlung letztlich Herr des Verfahrens. Allerdings wird ihr verwehrt, durch intensive parlamentarische Beratung und gegebenenfalls Veränderung der Regierungsvorlagen inhaltlichen Einfluss auf ihre Gestaltung im Detail zu nehmen: Sie kann die erlassenen Verordnungen am Ende nur als Ganze ablehnen oder ratifizieren. Insofern ist ihre Gestaltungsmöglichkeit in diesem Verfahren stark eingeschränkt. Da der Präsident über eine komfortable Parlamentsmehrheit verfügt, gilt die Ermächtigung zu den Arbeitsrecht-Verordnungen wie auch ihre abschließende Ratifizierung durch die Nationalversammlung als sicher. Widerstand droht dagegen durch soziale Mobilisierung seitens der Gewerkschaften. Auch deswegen gibt es während des gesamten Sommers intensive Beratungen der Regierung mit den Gewerkschaften und den Arbeitgeberverbänden, bevor die Regierung ihre Verordnungen konkret beschließt. Es ist durchaus wahrscheinlich, dass die Regierung bestimmten Bedenken Rechnung trägt und ihre Verordnung dann so formuliert, dass der zu erwartende soziale Widerstand ausbleibt oder abgeschwächt wird.

Regieren durch Verordnungen: Macron wählt einen ungewöhnlichen, aus parlamentarischer Sicht nicht unproblematischen Weg, um seine Arbeitsreformen zügig umzusetzen und ein klares Zeichen für seinen Veränderungswillen zu setzen. Er sollte und wird aber die Ausnahme bleiben.